楼市话山论见：国务院关于（国发〔2023〕14号文，以下简称“14号文”）原文及解读

楼市话山论见：国务院关于 “14号文”原文及解读

2023年8月25日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号文，以下简称“14号文”）

各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构：

住房问题既是重大的民生问题也是重大的发展问题，党中央、国务院高度重视解决居民住房困难。为推进保障性住房建设，促进房地产市场平稳健康发展和民生改善。推动建立房地产业转型发展新模式，现就规划建设保障性住房有关工作提出如下意见。

一、总体要求

（一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念、加快构建新发展格局。落实中国式现代化总要求，用改革创新的办法，在大城市规划建设保障性住房，加大供保障性住房建设和供给。加快解决工薪收入群体住房困难。稳定工薪收入群体住房预期，为落实房子是用来住的、不是用来炒的定位提供住房支撑，并发挥促进经济发展、改善城市面貌、创造实现全体人民共同富裕更好条件等一举多得的作用，努力让城市居民实现安居乐业，不断夯实党长期执政根基，推动城市高质量发展。

（二)基本原则

坚持问题导向。规划建设保障性住房，着力解决工薪收入群体买不起商品住房、保障性住房又供给不足的突出问题。更好发挥政府作用，尽快补齐保障性住房建设短板，提高保障性住房在住房总供给中的比例，不断满足工薪收入群体的基本住房需求。

坚持目标导向，加大保障性住房建设和供给，让工薪收入群体逐步实现居者有其屋。消除买不起商品住房的焦虑。放开手脚为美好生活奋斗：推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性、满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期。推动房地产业转型和高质量发展。

坚持资金平衡。规划建设保障性住房应按照工薪收入群体可负担、项目资金可平衡、发展可持续的原则、由城市人民政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，在此基础上采取市场化方式运作，按保本微利原则配售。应做好项目风险评估，凡是因之新增地方政府隐性债务的，一律不得实施。

坚持稳慎有序。保障性住房建设坚持以需定建。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践。具备条件的城市，要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。避免重复建设造成浪费。城市人民政府应坚持尽力而为、量力而行，根据本地区经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求，区分轻重缓急，结合需要与可能，稳慎有序推进。

二、重点任务

（三)明确对象和标准。保障性住房重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体，城市人民政府应将符合条件的工薪收入群体纳入保障性住房申请和安排对象范围。以家庭为单位，保障对象只能购买一套保障性住房。已享受过房改房等政策性住房的家庭申请保障性住房，需按规定腾退原政策性住房。城市人民政府要摸清工薪收入群体的住房需求，从解决最困难工薪收入群体住房问题入手。根据供给能力，合理确定保障范围和准入条件，逐步将范围扩大到整个工薪收入群体。按照保基本的原则，合理确定城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体的保障面积标准。

（四)加快建设和筹集

1.制定规划计划。加强统筹指导，引导城市人民政府因地制宜将保障性住房建设与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合起来稳妥推进。城市人民政府应根据保障性住房需求，科学确定保障性住房发展目标，在国土空间规划中统筹落实用地规模、布局，合理把握建设规模和节奏，按照职住平衡原则。优先安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域。防止因位置偏远、交通不便等造成房源长期空置。要制定年度建设筹集计划，优选建设实施主体。

2.保障用地供给。保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。在符合规划、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式。城市人民政府对项目的建设规模等规划指标予以支持优化。

3.加强配套设施建设。要确保保障性住房建设质量，加强配套设施建设和公共服务供给，城市人民政府应按现有资金筹措渠道负责建设与保障性住房项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、污水与垃圾处理等市政基础设施，以及教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务设施，确保与保障性住房同步规划、同步建设、同步交付，把好质量关，相关建设投入不得摊入保障性住房配售价格。

（五)规范配售和管理

1.公平公正配售。城市人民政府应根据保障性住房房源供给和需求等情况，研究制定配售方案，有序组织配售。配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。保障性住房配售办法由城市人民政府制定。

2.实施封闭管理。对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。

3．加强社区管理。城市人民政府应将保障性住房及时纳入街道和社区管理，发挥党建引领作用，建立和完善居住社区管理机制。组织优选专业物业服务企业，加强使用管理和物业服务，让群众住得舒心、安心。

（六）加强监督管理。保障性住房建设要总结过去部分地区棚改、拆迁、经济适用住房建设等工作中的经验教训，完善建设、配售、运营等方面管理制度。城市人民政府应建立健全保障性住房和保障对象档案，实行全国联网，加强对规划建设保障性住房的全过程监督，严防政策执行走样。禁止超标准建设保障性住房。坚决查处腐败寻租、骗取资格、多占住房、以权谋房、长期闲置等问题。加强保障性住房建设和债务、资金监管，做到专款专用，严禁挤占挪用，严防新增地方政府债务风险。落实工程质量安全责任，强化工程质量安全监管。

三、支持政策

（七）加大对保障性住房的政策支持。对符合条件的保障性住房项目，中央通过现有资金安排渠道适当给予补助。将将合条件的保障性住房项目纳入地方政府专项债券支持范围。支持利用住房公积金向缴存职工发放购买保障性住房的个人住房贷款，在确保贷款资金安全的前提下，在城区常住人口300万以上的大城市试点利用住房公积金发放保障性住房开发贷款，需要暂时调整实施现行行政法规的，按规定程序办理。要探索与房地产业转型发展新模式相适应的金融服务模式。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则，提供保障性住房开发贷款和个人住房贷款，专款专用、封闭管理。符合条件的保障性住房项目适用经济适用住房有关税费支持政策。

四、组织实施

（八）做好政策衔接。要协调好保障性住房与商品住房、保障性租赁住房等的关系。城市人民政府继续按照国家现有政策发展用于配租的保障性住房，对符合条件的城镇住房收入困难家庭提供公共租赁住房保障，承租人按市场租金标准支付租金，政府根据承租人的困难程度给予相应的租金补助。对符合条件的新市民、青年人特别是从事基本公共服务的机关事业单位和企业人员提供保障性租赁住房、鼓励地方在满足安全要求的前提下，依法依规将空置的商业办公楼改建为宿舍型保障性租赁住房。城市人民政府应当对用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房的政策进行梳理，将新建项目调整为本指导意见规定的用于配售的保障性住房或商品住房。

（九）落实地方责任。城市人民政府对规划建设保障性住房、解决好工薪收入群体住房困难问题负主体责任，要切实加强领导，认真组织实施，把规划建设保障性住房工作列入重要议事日程，健全跨部门、多层级的工作机制，细化政策措施，制定实施方案，及时解决遇到的困难和问题，有力有序有效推进保障性住房建设。省级人民政府要加强指导督促和监督检查，将住房保障相关工作纳入领导班子绩效考核范围。

（十）加强协调配合。住房城乡建设部要会同国家发展改革委、财政部、自然资源部、中国人民银行、金融监管总局等部门、加强对规划建设保障性住房工作的组织协调和督促指导，按照职责研究制定完善规划建设保障性住房的相关配套政策，形成"1+n"政策体系并抓好落实。

（十一）做好宣传引导。加强政策宣传解读、示范引领和舆论引导。运用各类媒体加大宣传报道力度，推广经验做法，营造全社会关心、支持、参与规划建设保障性住房的良好氛围。

《关于规划建设保障性住房的指导意见》的解读：

《关于规划建设保障性住房的指导意见》（以下简称“14号文”）大幅提升了保障房的重要性，未来我国房地产市场或将形成“保障房+商品房”双轨运行机制，中低收入人群住房获得保障，形成中国版“居者有其屋”。短期来看，“14号文”对房地产开发投资形成一定支撑且利好上下游产业，但同时将冲击商品房市场规模；长期来看，有利于我国房地产市场健康发展。

国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发﹝2023﹞14号文）（以下简称“14号文”）近期已传达到各城市人民政府、各部委直属机构。“14号文”明确了两大目标，一是加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。由于该文件明确提出“用改革创新的办法，在大城市规划建设保障性住房”“推动建立房地产业转型发展新模式”，其中保障性住房地位提升空前，与市场的定位关系明确，被多地称为“新房改方案”。

一、政策内容点评

受保障人群规模空前

“14号文”明确保障性住房供应对现象为收入不高的“工薪阶层”，另包括城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体，预计未来新增城市人口将是保障性住房的重要覆盖主体，叠加现阶段中低收入群体，受保障居民规模将大幅增加。据国家统计局测算，2022年中国常住人口城镇化率达65.22%，而发达国家城镇化率平均约80%。考虑到我国农村土地制度及农业文化的影响，土地对人口吸附能力大于发达国家，假设我国城镇化率达可到75%，即还有10%的城镇化空间；截至2020年末15-59周岁人口为11.48亿（60岁以上人口城市迁移概率较低，故剔除该部分人口），以此推算我国未来城市新增人口约为1.15亿人，有巨大购房需求，但因其收入较低购房需求被压制，此外面临购房压力的中低收入城市家庭亦是“14号文”的覆盖对象，“14号文”规定的供应对象规模大于此前历次保障房覆盖人口规模。

试点由大中城市始，未来或扩展到中小城市

“14号文”规定在300万以上大中城市试点实行保障性住房制度，与我国现阶段城市发展情况相适应。我国未来约需46亿平方米（假设新增人口人均住宅面积40平方米）住宅安置新增城市居民，目前房地产市场住房存量约1.2亿套（中指研究院2023年统计），若每套按100平方米计算，现有房产已能满足新增城市人口住房需要。但从新建商品住宅存销比方面来看，CRIC及易居研究院数据显示，截至2023年9月底，100个城市中一、二、三四线的新建商品住宅存销比分别为14.4、18.1和24.3个月，三线城市商品房库存量高企，另外，根据《中国住房存量研究报告》，2020年一、二、三四线城市套户比分别为0.97、1.08、1.12，一线城市住房供给偏紧；同时对于一二线城市来说，由于人口流入等因素影响，仍存在一定住房需求，但部分需求因收入相对房价较低被压制，一二线城市需要政府提供大量保障房满足居民居住需求。三四线城市的房地产市场供大于求，去化速度慢，叠加人口流失，商品房的购房需求已基本饱和，但仍存在部分居民受制于家庭财产因素无法购房，未来各地县市或需提供一定量的保障性住房，按照“14号文”规定对商品住房库存大的城市适当改建或收购存量商品房用作保障房，保障中小城市住房困难居民获得住房保障。

两大目标推动“保障房+商品房”双轨运行

从“14号文”的两大目标来看，保障房地位未来将大幅提升，或将与商品房并驾齐驱，形成“保障房+商品房”双轨运行机制，低收入者承租保障性租赁住房，中低收入者购买保障房，中高收入者购买商品房，从而实现“居者有其屋”。我国房地产市场受政策导向影响巨大，如1998年房改催生了商品房市场，购买商品房成为居民解决住房问题的主要方式。本次房改将拉动保障房投资建设，或将对商品房市场形成冲击，随着供给端和需求端的调整，预计未来商品房规模将较大幅度收缩，实现双轨运行机制。

二、“14号文”影响

福利房时代或将来临

我国住房市场历经多次变化，第一次住房制度改革正式吹响进军号是在1998年，当年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确指出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，住房制度改革全面展开，此次房改意在建立以经济适用房为主，以商品房和廉租房为辅的住房供应体系，保障不同收入家庭的住房需求。2003年房地产行业被确立为国民经济的支柱产业后，商品房市场快速发展，地产市场经历多次发展，居民持有住房数量及质量均大幅改善。但房价持续攀升且保障房体系发展缓慢，过重的住房负担拖累经济发展质量，与我国更加注重经济质量的发展方式相悖，政府通过提供高质量的保障性住房降低居民住房负担，提高居民消费质量和消费水平，带动经济转型升级，“14号文”的出台是政府促进住房市场转型的重要一环，随着该政策的执行，将推动住房市场进入福利房时代。

对房地产开发投资形成一定支撑

2021年下半年以来，随着国家调控房地产力度加大，商品房市场进入深度调整期，房地产市场开发投资力度降幅较大。“14号文”提出支持发展配售型保障房，保障房开工力度或将加大，叠加“城中村”改造的推进，带动房地产开发投资规模增加，将对房地产市场的开发投资形成一定支撑，并利好房地产业上下游产业。

房企分化加剧

双轨运行机制将导致刚需分流较大，商品房销售规模预计将下降，居民更加注重商品房的品质，该类变化将对商品房市场产生重大影响。刚性住房需求转移到保障房后，商品房市场销售规模将收缩，此举将导致房地产市场竞争更加激烈，住宅品质较差且成本控制力弱的中小房企面临淘汰境地，但成本控制力强、产品品质好的大型房企将获得更多机会；同时随着配售型保障房建设需求增加，代建需求将大幅上升，以品质著称的房企将获得更多代建业务，未来部分房企或发展成专业代建企业。

对房地产市场是“双刃剑”

按照我国现有房产的套户比看，房产供应整体高于需求，尤其对于三四线城市来说，去库存压力较大。本次房改对房地产行业影响深远，从短期看，保障房的供应将对刚需形成分流，加剧市场观望情绪，商品房整体需求规模下降；另外，刚需型商品房（尤其质量配套一般）脱手难度加大且面临价格下行压力，置换改善型商品房需求规模将受到冲击，整体看，保障房供给规模加大将降低商品房需求，对房地产市场造成不利影响。从长期看，保障房的大力推出，形成“保障房+商品房”双轨运行机制，将进一步完善我国住房体系，实现居者有其屋，利于房地产市场健康发展；同时商品房市场化运行，供需端限制将减少，价格由市场决定，利于房屋品质的提升。

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